國會研究服務（CRS）：《台灣：國防與軍事問題》
Taiwan: Defense and Military Issues
作者：凱特琳·坎貝爾（Caitlin Campbell）
報告類型：國會研究服務（CRS）產品 – 焦點分析
報告編號：IF12481
發佈日期：2025年7月25日
概述
中華人民共和國（PRC，或稱中國）宣稱擁有台灣的主權，但從未控制過台灣。台灣是自我治理的民主國家，人口為2340萬，位於台灣海峽對面。中國領導人表態希望透過和平方式統一台灣，但也堅持有權使用武力將台灣納入中國的控制之下。美國對台灣的政策（台灣正式自稱中華民國，簡稱ROC）一直以來重視維護台灣海峽的和平與穩定。75年來，美國政府一直在努力增強台灣及其自身應對中國軍事侵略的能力。中國方面則聲稱美國將台灣視為“棋子”來“遏制”中國。自2022年以來，國會在支持美台國防關係方面發揮了作用，授權了新的項目並撥款支持台灣國防。有關兩岸關係及美國對台灣的政策背景，可參見CRS專題報告IF10275《台灣：背景與美台關係》由蘇珊·V·勞倫斯（Susan V. Lawrence）編寫。
台灣的安全局勢
中國共產黨領導下的軍事力量——中國人民解放軍（PLA），經歷了長達數十年的現代化進程，主要集中在發展需要用以吞併台灣的能力。一些觀察人士評估，人民解放軍現在或很快能夠執行一系列針對台灣的軍事行動，包括導彈襲擊、占領台灣的小型外島、封鎖台灣，以及——對於人民解放軍來說，最具風險和挑戰的任務——實施兩棲登陸並占領台灣主島。2023年時，中央情報局局長威廉·伯恩斯（William Burns）曾表示，中國領導人習近平已指示解放軍“在2027年準備好進行一次成功的入侵台灣”，伯恩斯指出這是與軍事能力相關的目標，不一定意味著習近平有意發動戰爭。在面對中國軍事侵略威脅時，台灣的優勢之一是美國的政治與軍事支持（見下文）。另一個優勢是地理位置。台灣海峽最窄處約為70海里，且因氣候條件的影響，某些時節海峽航行危險。台灣的山地地形和人口密集的西岸對兩棲登陸作戰並不適宜。台灣政府已啟動加強軍事準備的計劃，並且在2019至2023年間，國防預算年均增長近5%。2024年，台灣的國防支出占其GDP的約2.5%；台灣總統已表示，他計劃在2025年將國防支出提高至GDP的3%以上。川普總統曾建議台灣將其GDP的10%用於國防。台灣在實現其防衛目標方面面臨國內挑戰，政策制定者對於如何最好地威懾中國使用武力對台灣進行攻擊存在分歧。雖然台灣的主要政治黨派都表示支持增加國防投資，但2025年行政與立法部門之間的預算爭執加劇了部分人對於台灣是否能夠確保足夠防衛資金的擔憂。台灣的軍隊在招募、訓練和留住人員方面困難重重，且一些觀察人士認為台灣的民防準備不足。台灣的能源、食物、水源、通訊等基礎設施容易受到外部干擾。在社會層面，尚不清楚台灣人民在面臨兩岸戰爭時，能夠或願意承受的經濟安全、身體安全和生命的代價。
中國“灰色地帶”行動對台灣的打擊
除了為大規模軍事行動做準備外，中國還通過持續的非戰鬥行動削弱台灣的軍事優勢和備戰能力。這些“灰色地帶”行動包括頻繁的軍事演習和近乎每日的巡邏（包括頻繁穿越所謂的“中線”，這一條在2022年之前解放軍飛機很少越過的海峽南北非正式分界線）；網絡行動；無人作戰空中載具環繞台灣飛行；以及加強對台灣控制的金門島附近的執法活動。這些行動為解放軍提供了訓練和情報收集機會，並增加了台灣應對解放軍行動的運營和維護成本。
解放軍在和平時期不斷向台灣島嶼靠近的常態化行動可能會削弱台北判斷解放軍是否利用這些行動掩蓋準備進攻的能力。灰色地帶策略對中國來說也可能具有戰略價值。一些觀察人士認為，中國通過這些活動在台灣民眾中製造對台灣軍事能力的懷疑，並給台北施加政治壓力，迫使其同意北京關於統一的堅持。許多觀察人士認為，中國領導人可能更傾向於通過灰色地帶脅迫和政治戰爭逐步控制台灣，而不是冒著大規模衝突的風險——這種衝突可能會將中國和美國這兩個核大國捲入戰爭。
美國對台灣國防的支持
自美國在1979年與中華民國斷交並在1980年終止互防條約以來，美國一直與台灣保持非正式的防衛關係。這一防務關係涵蓋了武器轉移、定期的雙邊防務對話和規劃、以及軍事訓練。美國政策制定者面臨的挑戰是如何支持台灣的防衛，而又不引發美國政策所希望避免的衝突。中國領導人警告美國同行，台灣是美中關係中的“第一條不能逾越的紅線”。中國在回應美國對台灣的軍事支持及高層美台互動時，曾指責美國在“玩火”，並加大了對台灣的灰色地帶脅迫。2022年時，時任眾議院議長南希·佩洛西（Nancy Pelosi）訪問台灣後，中國加強了在台灣周邊的軍事行動，並為解放軍在該區域的“新常態”奠定了基礎。
美國戰略與政策
1979年的《台灣關係法》（TRA，P.L. 96-8；22 U.S.C. §§3301等）包含多項與安全相關的條款。TRA聲明，美國政策是“提供足夠的防衛物資和服務，以使台灣保持足夠的自衛能力”，並“保持美國抵制任何可能危及台灣安全或社會經濟體系的武力或其他形式脅迫的能力”。TRA並不要求美國保護台灣，但通過聲明美國保持此能力的政策，TRA在美中衝突發生時創造了“戰略模糊”。一些觀察人士建議，美國應對台灣做出更正式的防衛承諾。此類轉變的支持者認為，隨著中國能力的增強和立場變得更加自信，“戰略清晰”是必要的，能夠威懾中國日益增長的侵略性。而支持戰略模糊的人則認為，長期以來的政策鼓勵了北京和台北的克制，並激勵台北更多地投資於自身防衛。歷屆美國政府一直鼓勵台灣採取“非對稱”的防禦戰略（有時稱為“豪豬戰略”），其目標是使台灣變得難以被中國迅速征服或“吞併”。這一戰略設想台灣投資於能有效阻止兩棲入侵的能力，諸如反艦導彈、海軍水雷等分散性、相對便宜的武器系統。台灣政府在某種程度上採納了這一戰略，但一些人（包括台灣國防界的利益相關者）認為，台灣必須繼續投資於常規能力（如戰鬥機和大型戰艦）以威懾灰色地帶脅迫，防止發生入侵。關於美國在兩岸戰爭中是否、如何以及在多長時間內可能支持台灣的這種不確定性，影響了這些辯論。
武器轉移與安全合作
美國的武器轉移是美國對台灣防衛能力最為具體的貢獻。大多數這些轉移是外國軍事銷售（FMS）。2015至2025年間，行政部門向國會通知了超過280億美元的FMS對台灣的轉移。除FMS外，117屆國會通過了《台灣增強韌性法案》（TERA；詹姆斯·M·因霍夫國防授權法案【NDAA】2023財年附則A部分，P.L. 117-263），首次為台灣提供了總統縮減授權（PDA；22 U.S.C. 2318(a)(3)）。這一授權允許美國國防部直接向台灣提供防衛物資和服務，反映了國會對FMS交付時間過長的關注。自TERA實施以來，行政部門已宣布為台灣提供三批總計15億美元的PDA包。TERA還首次授權為台灣提供外國軍事融資（FMF；22 U.S.C. 2763；即外國政府可以用以購買美國武器的貸款或贈款）。此後，國會通過TERA和其他授權撥款支持台灣的FMF。美台安全合作包括在美國和台灣進行的訓練，儘管這些通常不被廣泛公開，但似乎在擴大中。台灣從2023年開始通過國際軍事教育和訓練（IMET）計劃接受訓練。118屆國會在2025財年NDAA中設立了台灣安全合作倡議（TSCI，P.L. 118-159），授權援助“使台灣保持足夠的自衛能力”。2026財年NDAA草案中，眾議院和參議院武裝委員會報告的法案包含與台灣及TSCI相關的條款。眾議院武裝委員會報告的法案將授權為2026財年提供10億美元用於TSCI；眾議院通過的2026財年DOD撥款法案（H.R. 4016）則將為TSCI撥款5億美元，比2025財年撥款額多出1億美元。總統的2026財年預算請求包括為TSCI提供10億美元。
凱特琳·坎貝爾（Caitlin Campbell），亞洲事務分析師
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